Ukidanje prava na veto? Šta bi uvođenje KVALIFIKOVANE VEĆINE značilo za kandidate za članstvo u EU

U okviru politike proširenja EU, malo koja tema izaziva toliko pažnje kao način donošenja odluka. U kontekstu promenjenih geopolitičkih okolnosti i sve većeg broja kandidata, raste broj država članica i eksperata koji se zalažu za napuštanje dosadašnje jednoglasnosti i prelazak na kvalifikovanu većinu (QMV – en. Qualified Majority Voting). Po ovom principu, odluka se može doneti ako je podrži 55 posto članica koje predstavljaju najmanje 65 posto ukupnog stanovništva Evropske unije.

Jednoglasnost je dugo predstavljala stub politike proširenja, garantujući da nijedna država članica neće biti "preglasana". Međutim, u praksi se pokazalo da ovakav model često omogućava da bilateralni ili unutrašnjepolitički problemi blokiraju čitav proces. Danas svaka država ima teoretski 49 prilika da uloži veto tokom pregovora – što na nivou EU čini ukupno 1.323 potencijalnih veta.

Prilike za upotrebu veta se javljaju u tri ključne faze pregovora:

• Početna faza: skrining izveštaji, postavljanje merila za otvaranje i ocena njihove ispunjenosti;
• Srednja faza: otvaranje klastera, definisanje i ocenjivanje prelaznih merila, i određivanje završnih merila;
• Završna faza: ocena ispunjenosti završnih merila i zatvaranje pojedinačnih poglavlja.

Mogućnost veta postoji i van samih pregovora – prilikom dodele statusa kandidata, otvaranja pregovora, kao i tokom konačne ratifikacije ugovora u nacionalnim parlamentima. Drugim rečima, države članice imaju ogroman prostor da utiču na tempo i ishod procesa.

Ova realnost je dovela do toga da više država članica – poput Švedske, Finske, baltičkih zemalja, Rumunije, Portugala i Španije – javno podrži nemačko-slovenački predlog. Paralelno, grupa država okupljena kao "Prijatelji QMV-a", koju čine Nemačka, Francuska, Italija, Španija, Holandija, Luksemburg i druge, ukazuje na rastući apetit za promenu postojećeg modela odlučivanja, makar u određenim oblastima.

Sadržaj nemačko-slovenačkog predloga

Nakon početka rata u Ukrajini, pozivi za efektivnije donošenje odluka u okviru politike proširenja dobili su novi zamah. U takvom kontekstu, nemačko-slovenački non-pejper predlaže da QMV počne da se primenjuje u sledećim koracima:

• Usvajanje skrining izveštaja;
• Uspostavljanje i ocena ispunjenosti merila za otvaranje klastera;
• Otvaranje klastera.

Ono što daje ovom predlogu dodatni značaj jeste činjenica da njegova primena ne traži promenu osnivačkih ugovora EU, jer se oslanja na postojeći okvir – konkretno član 49 Ugovora o EU (TEU) – koji definiše da se jednoglasnost primenjuje samo na početku i na kraju pregovora, dok međukoraci ostaju fleksibilni. Time se otvara prostor da se kroz reviziju pojedinačnih pregovaračkih okvira uvede QMV u segmentima koji nisu obuhvaćeni ugovornom obavezom.

Istovremeno, treba imati u vidu da se ovde radi o kompromisnom rešenju. Predlog i dalje ostavlja netaknutim ostale prilike za upotrebu veta: dodelu kandidatskog statusa, usvajanje pregovaračkih okvira, zatvaranje pojedinačnih poglavlja kao i konačnu ratifikaciju članstva od strane svih članica. Ukratko, sa primenom pomenutog predloga, broj potencijalnih veta bi se smanjio za oko 25 posto, što predstavlja balans između zaštite interesa članica i unapređenja efektivnosti procesa iz perspektive država kandidata.

Efekti po različite kandidate

Predlog bi imao različite posledice za pojedine države kandidate, u zavisnosti od njihovog statusa i konteksta. Tri su glavne grupe:

- Grupa 1 – Spasonosno rešenje: U ovu grupu spadaju države kandidati koje su već započele pregovore, ali se suočavaju sa blokadama prilikom otvaranja klastera. Tu pre svega spadaju: Albanija, koja je otvorila četiri od šest klastera i mogla bi otvoriti i preostale bez straha od veta. Ukrajina i Moldavija, koje su blokirane zbog veta Mađarske. S obzirom da su im skrining procesi završeni, QMV bi omogućio napredak.

- Grupa 2 – Odložena korist: Ovde se radi o onima ko još nije počeo pregovore, pa se efekat QMV-a vidi tek kao forma buduće predvidivosti pregovora. Među njima spadaju: Severna Makedonija, čiji proces zavisi od usvajanja ustavnih promena koje bi omogućile priznavanje Bugara kao manjine. Bosna i Hercegovina, koja mora da ispuni reforme koje se odnose na dobro poznatih 14 kriterijuma. Tzv. Kosovo koja mora da normalizuje odnose sa Beogradom a koje je blokirano nepriznavanjem od strane pet članica. Gruzija, koja je zamrzla svoje aspiracije do 2028, a koja može osetiti koristi tek ukoliko dođe do promene spoljnopolitičkog kursa.

- Grupa 3 – Neutralno sredstvo: Crna Gora, jedini kandidat koji je otvorio sva poglavlja, ne bi imala koristi jer se QMV ne bi primenjivao na zatvaranje poglavlja. Ona će nastaviti da se suočava sa rizikom od veta – kao što je to bio slučaj kada je Hrvatska blokirala zatvaranje jednog poglavlja 2024. godine.

Gde bi se Srbija svrstala?

Iako je Evropska komisija već četvrtu godinu zaredom ponovila da je Srbija ispunila merila za otvaranje Klastera 3 (Konkurentnost i inkluzivni rast), više država članica izrazilo je zabrinutost zbog nazadovanja u oblasti demokratije i neusaglašenosti sa zajedničkom spoljnom politikom EU. Tako Srbija beleži zastoj na svom putu ka EU još od 2021. godine, usled veta koje su uložile Bugarska, Litvanija, Letonija, Estonija, Finska, Švedska, Hrvatska i Holandija protiv otvaranja klastera.

Ipak, da je otvaranje Klastera 3 bilo predmet odlučivanja po principu kvalifikovane većine, ono bi verovatno bilo otvoreno do sada, jer osam država koje su uložile veto predstavljaju oko 11 posto ukupne populacije EU – što je znatno ispod praga od 35 posto potrebnog za formiranje "blokirajuće manjine" prema pravilima QMV-a.

Treba istovremeno imati u vidu da bi, iz današnje perspektive gledano, takav pozitivan ishod bio uslovan, posebno u svetlu rastuće zabrinutosti među državama članicama zbog eskalacije tenzija tokom studentskih protesta 2024/25. godine. Imajući to u vidu, iako države članice još uvek nisu spremne da reformišu način donošenja odluka u oblasti proširenja, ključno je da kandidati šalju jasne signale da bi, u slučaju promene pravila, delovali odgovorno. To je od posebnog značaja jer, čak i ako bi neka članica bila nadglasana u ranoj fazi, postoji rizik da bi blokada bila samo odložena – do faze zatvaranja poglavlja, gde bi jednoglasnost i dalje bila obavezna.

U tom kontekstu, za Srbiju bi ovakva institucionalna promena mogla predstavljati priliku za prevazilaženje političkih blokada i obnovu zamajca ka članstvu, pod uslovom da buduće reforme, politička retorika i spoljnopolitički kurs pruže uverljiv signal evropskim partnerima o njenoj posvećenosti demokratskim vrednostima i usklađivanju sa zajedničkom spoljnom i bezbednosnom politikom EU.