Novim državama članicama pravo veta bi moglo biti potencijalno ograničeno, kako POLITICO javlja. Ova vest je odjeknula jer ju je preneo jedan od najuticajnijih medijskih portala u Briselu koji se bavi evropskim pitanjima.
U tekstu se navodi izjava Antona Hofrajtera, predsednika Odbora za evropska pitanja nemačkog Bundestaga, prema kojem bi "buduće članice trebalo da se obavežu da se odreknu prava veta dok se ne sprovedu ključne institucionalne reforme, kao što je uvođenje kvalifikovane većine u većini oblasti".
Predlog ove vrste dobija dodatno na značaju ako se uzme u obzir da je zamišljen da se primeni na naš region, odnosno na države Zapadnog Balkana, kao i na Ukrajinu, Moldaviju i Gruziju. Ipak, ova ideja nije nova: nju je, zapravo, razvio Centar za evropske politike (CEP) još 2021. godine, kao jedan od stubova Modela faznog pristupanja.
S obzirom na to da u javnosti postoji određenih nedoumica u vezi s tim šta ova ideja podrazumeva i kako bi se odrazila na nas u slučaju ostvarivanja članstva u Uniji u doglednoj budućnosti, u nastavku obrazlažem zašto smo je predložili i zastupali, kao i kako je zamišljeno da funkcioniše u praksi.
Poreklo ideje
Kada nam se javila ideja o ograničenju prava veta za nove članice, kontekst je bio radikalno drugačiji. To je bio period u kojem je malo ko unutar same Unije pokazivao značajno interesovanje za politiku proširenja, dok se ni domaće političke elite nisu previše angažovale po tom pitanju. Status quo, odnosno stagnantan pristupni proces, izgledao je kao izgledan scenario za dogledno vreme.
U takvim otežanim okolnostima pokušali smo da "privolimo" skeptičnije članice, ukazujući im na snažan potencijal da se kredibilnom politikom proširenja podstaknu reforme, istovremeno ističući i geostrateški značaj regiona (nešto što je, nakon izbijanja rata u Ukrajini, postalo više nego očigledno). Nastojali smo dakle da istaknemo da, koliko god Unija imala drugih prioriteta, ne sme sebi dozvoliti da zanemari region. Ipak, čak i kada bismo nailazili na razumevanje, odgovor je obično bio da sama Unija još nije spremna za nove članice, jer nije u stanju da sprovede unutrašnje reforme. Upravo tada imali smo svoj "eureka momenat".
U procesu promišljanja pristupa, prepoznali smo tri osnovna elementa na kojima je rešenje moralo da počiva. Prvo, pošli smo od toga da je kapacitet EU da apsorbuje nove članice jedan od opštepriznatih kriterijuma koji se mora uvažiti. Zato je, na primer, Unija sprovela brojne interne reforme kako bi uspešno apsorbovala čak 13 novih članica između 2004. i 2013. godine.
Drugo, prepoznali smo da je kontekst postao bitno drugačiji, postalo je sve teže postići konsenzus oko ključnih pitanja, uključujući i ustavne promene, te da postoji realan rizik da do tih reformi na kraju ni ne dođe. I, konačno, scenario prema kojem bi kandidati bili spremni za članstvo po ispunjenju svih kriterijuma, dok sama Unija u tom trenutku još ne bi bila interno reformisana da ih primi u svoje redove, imao bi katastrofalan efekat kako na kredibilitet Unije, tako i na demokratske procese u državama kandidatima. Upravo tu nastupa ideja ograničavanja prava veta.
Radi se, dakle, o mehanizmu koji treba da umanji strahove onih članica koje se pribojavaju da bi Unija mogla postati disfunkcionalnija kako bude primala nove članice. Ovim predlogom Unija bi zadržala mogućnost da nastavi s internim reformama, bez bojazni da bi nove članice mogle da zloupotrebe svoje pravo veta.
Uz to, države koje bi tek stekle članstvo ne bi imale mogućnost da svoje pravo glasa iskoriste za jednostrano blokiranje država koje se još nalaze u pregovaračkom procesu. U tom smislu, reč je o krajnjoj, ali potencijalno neophodnoj meri u jednom suboptimalnom scenariju u kojem se trenutno nalazimo. Optimalan scenario, naravno, bio bi da se reforme u Uniji sprovedu pravovremeno; međutim, praksa pokazuje da to trenutno nije naročito realistično. Danas, na primer, najmanje deset članica ima rezerve prema prelasku na odlučivanje kvalifikovanom većinom u oblasti spoljne politike – a to je tek jedan od primera oblasti koje zahtevaju reformu.
Upravo zato se o ograničavanju prava veta govori kao o rešenju koje bi moglo omogućiti napredak u politici proširenja, posebno ako se uzme u obzir da se rastući broj kandidata za članstvo.
Realizacija ideje
Kada smo prvi put izašli s ovom idejom, naišli smo na izvestan otpor. S jedne strane, postavljalo se pitanje da li uopšte postoji pravna osnova za takvo rešenje, a s druge, da li bi ono dovelo do stvaranja tzv. "drugorazrednog članstva". Suočene s ovakvim pitanjima, pojedine članice su instinktivno podigle gard, što je bilo u skladu s tada prisutnim "zamorom od proširenja".
Druge su, pak, bile otvorenije i entuzijastičnije – jer su u predlogu videle efektivan način da se reši problem apsorpcionog kriterijuma, ali su ipak ostajale uzdržane da javno podrže ideju koja je još bila u povoju. Sve te vrste zabrinutosti zapravo su nam pomogle da dodatno izoštrimo argumente i pronađemo odgovore na pitanja koja su bila u osnovi legitimna.
Taj "ping-pong" proces trajao je neko vreme, bez jasnih naznaka da će dovesti do situacije u kojoj bi ideja zaista mogla biti uzeta ozbiljno u razmatranje. Ipak, izbijanje rata u Ukrajini 2022. godine promenilo je sve, gotovo preko noći, većina članica postala je spremnija da razmotri ovakav pristup.
Ta nova otvorenost stvorila je i prostor da jasnije objasnimo da su razlozi za prvobitni skepticizam bili neutemeljeni, naročito kada je reč o pravnim nedoumicama. Naime, i u okviru ovog pristupa od kandidata bi se i dalje očekivalo potpuno ispunjenje svih kriterijuma za članstvo.
Drugim rečima, nikada se nije zagovarala nikakva "prečica" ka članstvu, jer je reformski put ostao osnovna pretpostavka i suština samog procesa pristupanja. Ono što je ovde od suštinskog značaja jeste da je, po ispunjenju reformi, zamišljeno da Akt o pristupanju posluži kao pravna osnova za uvođenje predložene mere. Reč je o aktu jednake pravne snage kao i osnivački ugovori EU, s mogućnošću da ih, u kontekstu proširenja, i menja.
Ukoliko bi sve države članice ratifikovale, uključujući i državu kandidata, pristupni akt koji bi u sebi sadržao klauzulu o ograničavanju prava veta, ne bi postojala prepreka za njegovu primenu. Ključan element ovde jeste obostrano prihvatanje predloga, što jasno pokazuje da bi on bio rezultat političkog kompromisa.
Ono što je podjednako značajno jeste da se ovim predlogom izbegava stvaranje "drugorazrednog članstva". Uvažavajući da je princip ravnopravnosti članica jedan od temeljnih principa funkcionisanja EU, koji kao takav ne može da trpi trajna odstupanja, naš predlog je podrazumevao privremena ograničenja. U praksi, ona bi automatski prestala da važe nakon unapred dogovorenog perioda, na primer, do deset godina.
Prema tome, ne bi postojala mogućnost da se nove članice trajno zadrže u statusu bez prava veta. Ovakva ideja nadovezuje se na činjenicu da je svako dosadašnje proširenje EU podrazumevalo određena privremena ograničenja (tzv. derogacije) za nove članice, poput ograničenja slobode kretanja radnika. Naravno, ograničavanje prava veta predstavlja korak dalje, ali je, kao takvo, u skladu s realnim okolnostima i potrebom za očuvanjem funkcionalnosti Unije.
Istovremeno, nova članica bi imala pravo glasa u odlučivanju kvalifikovanom većinom, što obuhvata ogromnu većinu politika, dok bi čak i u oblastima u kojima se traži jednoglasnost cilj i dalje bio postizanje konsenzusa, a preglasavanje bi se koristilo samo kao krajnja opcija.
Mehanizam za hitno kočenje kao kontrola
Istovremeno, uz predlog ove vrste predviđene su i dodatne garancije, tzv. "mehanizam za hitno kočenje", kojim se obezbeđuje da nova članica, uprkos privremenom ograničenju, uvek ima mogućnost da zaštiti svoje vitalne nacionalne interese.
Ovaj mehanizam bi bio eksplicitno naveden u aktu o pristupanju, a naš predlog je glasio: "Ako (nova država članica) izjavi da, iz važnih i jasno navedenih razloga nacionalne politike, namerava da se usprotivi usvajanju odluke koja se donosi (jednoglasno), glasanje se neće održati. (Predsednik Saveta) će, u bliskoj saradnji sa državom članicom koja je uključena, tražiti rešenje koje je za nju prihvatljivo. Ako u tome ne uspe, Savet može, odlučujući kvalifikovanom većinom, zatražiti da se pitanje prosledi Evropskom savetu na odlučivanje (jednoglasno)."
Suština ovog mehanizma jeste da se spreči bilo kakva mogućnost preglasavanja u pitanjima koja se eksplicitno odnose na novu članicu. Na taj način želeli smo da pokažemo da je moguće pronaći rešenje koje istovremeno čuva funkcionalnost Unije i garantuje očuvanje interesa novih članica.
Prihvaćenost ideje
Iako je za nas članak koji je objavio POLITICO bio ohrabrujući, ne treba gubiti iz vida da je reč tek o ideji koja je još u povoju. Da bi se ona usvojila, biće potrebna jednoglasnost država članica, ali i pristanak zemalja kandidata. Činjenica da je ova ideja sada izašla u javnost ukazuje na to da je cilj opipati puls onih na koje bi se i odnosila.
U Srbiji je reakcija bila obazriva ali ne i isključujuća, uz napomenu da "svaka inicijativa koja može ubrzati pristupanje Srbije zaslužuje pažnju" i da postoji otvorenost "za sva pragmatična rešenja", sve dok ona ne stvaraju trajno stanje. U Crnoj Gori rezervisanost je bila nešto izraženija, ali se i sa te strane moglo čuti da, ako postoji neko odricanje od strane novih članica, trebalo bi uvesti "neku vrstu kontrole, odnosno kontrolnog mehanizma".
Za razliku od njih, Albanija je otvoreno prigrlila takav predlog, prepoznajući da bi se njime mogla adresirati "veoma jasno izražena frustracija među državama članicama EU" oko činjenice da je sve teže postići konsenzus. Ako se uzmu u obzir svi ovi komentari koji su stigli od donosioca odluka u regionu, može se zaključiti da postoji prostor za dalju raspravu i oblikovanje kompromisnog rešenja koje bi zadovoljilo i aspiracije kandidata i opreznost država članica.
Kako se region bude približavao potpunom ispunjenju kriterijuma za članstvo, tema o kojoj govorimo dobijaće sve veći značaj. Moguće je, zapravo, da će upravo Crna Gora postati prvi konkretan slučaj na kojem će se ova ideja testirati – ne nužno kako bi se ograničila ona sama, već da bi se uspostavio presedan koji bi se primenjivao i na ostale kandidate. Ovo je posebno važno imajući u vidu da bi EU u narednoj deceniji mogla da broji više od trideset država članica.
Zato je značajno da zemlje regiona, a posebno Crna Gora, koja u procesu pristupanja prednjači, pokažu spremnost da razmotre ideje ove vrste. Kada se uzme u obzir da bi svaka od njih imala jednaku težinu u Savetu EU kao npr. Francuska, čiji su građani, inače, među najskeptičnijima prema proširenju, čak i u kontekstu trenutnog pozitivnog momentuma, perspektiva se značajno menja.
U tom smislu, bilo bi od izuzetnog značaja da zemlje Zapadnog Balkana nastupe zajednički i pošalju jasnu poruku da podržavaju one korake koje Uniju čine funkcionalnijom i spremnijom za prijem novih članica. Takav usklađen i konstruktivan stav pokazao bi ne samo njihovu posvećenost ostvarivanju članstva, već i političku zrelost i sposobnost da deluju u duhu preko potrebne solidarnosti.
(EUpravo zato.rs)
