U kontekstu politike proširenja, od sada pa nadalje, sve će se češće moći čuti reč frontloading. Otežavajuća okolnost je to što na srpskom jeziku ne postoji adekvatan prevod za ovaj pojam. Najbliže se može razumeti ako se opisno prevede kao prebacivanje težišta pregovora na sam početak procesa, tako da se sa ispunjavanjem reformskih koraka započne i pre zvaničnog otvaranja klastera.
S obzirom na to da ovaj pristup omogućava da se tehnički pregovori nastave čak i kada ne postoji politička jednoglasnost među državama članicama, Danci, koji predsedavaju Savetom EU i koji su došli do ove ideje, ukazuju na to da je reč o "novom pristupu proširenju", a u nastavku ukratko predstavljamo šta ovaj pristup podrazumeva.
Ukrajina (i Moldavija) u fokusu
Iako se ovaj pristup mesecima razvijao, do njegovog "otkrovenja" došlo je 11. decembra 2025. godine na neformalnom sastanku ministara za evropske poslove EU u Lavovu, u Ukrajini.
Sastanak Saveta EU održan je tamo imajući u vidu da su odluke država članica u tom periodu pretežno bile usmerene na pružanje odlučne političke, finansijske, ekonomske, humanitarne, vojne i diplomatske podrške Ukrajini. Iako u velikoj meri postoji jedinstvo oko pružanja ove vrste podrške, jedan od ključnih problema za EU jeste to što članice dugo nisu uspevale da postignu jednoglasnost oko otvaranja pregovaračkih klastera za Ukrajinu. Iako ova država ima status kandidata i formalno otvorene pregovore, Mađarska je ostala jedina članica koja je snažno iskazivala protivljenje daljem pristupnom procesu Ukrajine. To je predstavljalo značajnu prepreku i za Moldaviju, koja je, "u paketu", takođe bila blokirana. Koliko god da su članice pokušavale da je odobrovolje, nije bilo uspeha. Tu Danska nastupa sa kreativnim rešenjem.
Danska je država koja je od jula do decembra 2025. godine predsedavala Savetom EU.
Reč je, dakle, o veoma iskusnoj i kredibilnoj državi članici koja je već na početku svog mandata istakla da će politiku proširenja postaviti među svoje prioritete. To je bilo od posebnog značaja, budući da Danska do tada nije nužno bila prepoznata kao država kojoj je proširenje među ključnim političkim prioritetima. Međutim, od početka ruske agresije na Ukrajinu, Danska zauzima sve snažniji stav u prilog dubljoj integraciji Unije, većim zajedničkim izdvajanjima i širenju njenih granica. Upravo zato bila je odlučna da pronađe rešenje za ukrajinski slučaj. U praksi, njihovo tumačenje bilo je da, ukoliko Mađarsku nije moguće odobrovoljiti, treba pronaći način da se njen veto zaobiđe. Naravno, reč je o privremenom rešenju, budući da mnoge članice iščekuju da vide uskoro Orbanu leđa, s obzirom da su izbori u Mađarskoj najavljeni za april 2026. godine.
Otključavanje pregovora
Rad Danske nadovezao se na uspešan poduhvat Evropske komisije da, maksimalnom brzinom, odgovori na zahteve koji su se odnosili na analitički pregled stepena usklađenosti nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU ( screening). Prema oceni Komisije, svih šest pregovaračkih klastera spremno je za otvaranje Ukrajini. Ipak, Komisija nije ta koja donosi odluku o otvaranju klastera, već Savet EU, u kojem se odlučuje jednoglasno.
Svesna koliko može biti problematično kada jedna država članica zloupotrebi pravo veta, naročito u trenutku kada Ukrajina pokušava da se odupre ruskoj invaziji, Danska je, u saglasnosti sa svim ostalim članicama osim Mađarske, uvela pristup koji omogućava započinjanje tehničkih pregovora u pojedinim klasterima bez formalne političke odluke o njihovom otvaranju. Ovakav aranžman sproveden je na neformalan način, pri čemu je država predsedavajuća kreativno iskoristila svoja proceduralna ovlašćenja.
Naime, umesto da se čeka na jednoglasnost kako bi EU usvojila zajedničke pozicije po klasterima - u kojima se precizira šta Unija očekuje od države kandidata da ispuni radi daljeg napretka u pregovorima - ovog puta dokument je izdala sama država predsedavajuća, i to u svoje ime.
Reč je, dakle, o nacrtu zajedničke pozicije koji formalno izdaje predsedavajuća država, ali čiji je sadržaj usaglašen sa svim članicama osim jedne. Do sada je EU imala strogu zabranu dostavljanja ovog dokumenta državama kandidatima pre nego što pregovori o relevantnim klasterima zvanično otpočnu, ali je to pravilo sada konačno prevaziđeno. Cilj je bio da se Ukrajini i Moldaviji omogući da otpočnu sa svim neophodnim reformama, bez čekanja da Mađarska da zeleno svetlo.
U praksi, proces je zvanično ostao na istom nivou kao i do sada, dok nezvanično, ali suštinski, ove države kandidati sada imaju jasan putokaz o tome šta je sve potrebno uraditi na putu ka članstvu u EU.
De facto otvaranje klastera
Sa ovakvim kreativnim rešenjem, Ukrajini je de facto omogućeno da otvori čak tri pregovaračka klastera, a isto važi i za Moldaviju. Među njima je klaster 1 (Osnove), koji obuhvata najteže i najznačajnije reforme. Kao i u slučaju kandidata sa Zapadnog Balkana, ovaj klaster se prvi otvara kako bi se u prvi plan stavile suštinske reforme, a od napretka ostvarenog u ovom području zavisi da li će, i u kojoj meri, ostali klasteri biti otvarani, odnosno pojedinačna poglavlja zatvarana.
U skladu sa revidiranom metodologijom proširenja, da bi se ovaj klaster uopšte otvorio, Ukrajina i Moldavija su morale da ispune merila za otvaranje, koja su podrazumevala usvajanje mapa puta o vladavini prava, javnoj upravi i demokratskim institucijama, kao i akcionog plana o nacionalnim manjinama - dokumenata koje je Evropska komisija pozitivno ocenila. Pored ovog klastera, obuhvaćeni su i klaster 2 (Unutrašnje tržište) i klaster 6 (Spoljni odnosi). Ukrajina i Moldavija već sada mogu da rade na ovim klasterima, pa ih čak i u potpunosti dovrše, a kada Mađarska ukine svoju blokadu, njihovo zvanično
otvaranje i zatvaranje moglo bi da se dogodi gotovo istovremeno.
Sa ovakvim iskoracima, Ukrajina i Moldavija su po broju (tehnički) otvorenih klastera prevazišle ceo Zapadni Balkan, sa izuzetkom Crne Gore i Albanije. Time je Srbija, koja je donedavno bila rame uz rame sa Crnom Gorom, pomerena, primera radi, na peto mesto po stepenu napretka ka članstvu.
Ovaj jaz bi se dodatno mogao produbiti ako se uzme u obzir da, sada kada Kipar preuzima predsedavanje Savetom EU, postoji neformalan dogovor da se sa Ukrajinom, a potencijalno i sa Moldavijom, otvore i preostala tri klastera do polovine 2026. godine. Ukoliko Orban doživi izborni poraz, može se očekivati da će u bliskoj budućnosti tehnički pregovori dobiti i svoj politički pečat, odnosno da će se postići jednoglasnost država članica za zvanično otvaranje pregovora.
Sve ovo pokazuje u kolikoj meri geopolitički pritisci mogu delovati kao snažan podsticaj Uniji da posegne za kreativnim rešenjima kako bi prevazišla unilateralne blokade u pristupnom procesu država kandidata. Jedina nepoznanica za sada ostaje da li i u kojoj meri će se ovaj inovativni pristup moći primeniti i na Zapadni Balkan. Predstojeća 2026. godina mogla bi na to pitanje ubrzo da ponudi odgovor.
