Evropska komisija objavila je 4. novembra Paket proširenja za 2026. godinu, a poruke koje se odnose na Srbiju, u okviru Godišnjeg izveštaja o nepretku Srbije, ukazuju na ozbiljno usporavanje evropskih integracija i izostanak suštinskog napretka u ključnim oblastima reformi.
Iako Srbija i dalje raspolaže značajnim administrativnim i stručnim kapacitetima za vođenje pristupnih pregovora, ovogodišnji izveštaj beleži najveći broj oblasti u kojima je konstatovano nazadovanje ili izostanak napretka. Posebno zabrinjavaju ocene koje se odnose na vladavinu prava, nezavisnost pravosuđa, slobodu izražavanja, funkcionisanje demokratskih institucija i reformu javne uprave.
Istovremeno, dok Crna Gora i Albanija ubrzavaju svoje pregovaračke procese i dobijaju jasnije perspektive za završetak pristupanja, Srbija sve više gubi poziciju koju je nekada imala među vodećim kandidatima za članstvo u Evropskoj uniji. Evropska perspektiva naše zemlje tako se ponovo suočava sa pitanjem koje prevazilazi samo ispunjavanje pregovaračkih merila: postoji li stvarna politička spremnost da se sprovedu reforme koje podrazumevaju jačanje nezavisnosti institucija i ograničavanje političkog uticaja?
O tome šta nam ovogodišnji izveštaj Evropske komisije govori o stanju evropskih integracija Srbije, zbog čega reforme izostaju, kolika je odgovornost Beograda, a kolika Brisela, kao i da li je moguće obnoviti dinamiku pregovora, razgovarali smo sa Vladimirom Ateljevićem, bivšim članom pregovaračkog tima Srbije za pristupanje Evropskoj uniji.
Ateljević smatra da Srbiji nije potreban samo novi zamah u pregovorima, već suštinska promena pristupa reformama, u kojoj će vladavina prava postati stvarni prioritet.
U razgovoru za EUpravo zato govori i o razlozima zbog kojih Crna Gora i Albanija brže napreduju, problemima u funkcionisanju pravosuđa i tužilaštva, ali i o tome zašto administrativni kapaciteti, sami po sebi, nisu dovoljni da bi se ostvario napredak na evropskom putu.
Prema podacima iz Izveštaja Evropske komisije za 2026. godinu, Srbija nije ostvarila napredak u ključnim oblastima reformi. Šta je, po vašoj oceni, dovelo do ovakve ocene i koliko ona može da utiče na dalji tok pregovora Srbije sa EU?
Kada se interesi vlasti nađu u koliziji sa reformama u oblasti vladavine prava, teško je očekivati stvarni napredak. U takvim okolnostima reforme se najčešće svode na formalno ispunjavanje obaveza, usvajanje zakona bez njihove suštinske primene i stvarnih promena.
Ova godina je specifična po tome što je izostalo čak i takvo formalno nastojanje. Zabeležen je najveći broj oblasti u kojima Evropska komisija konstatuje nazadovanje (backsliding) ili izostanak napretka (no progress). Kada pogledamo o kojim oblastima je reč, vidimo da su to upravo one u kojima su se dnevna politika i vladavina prava našle u koliziji.
Kao primer izdvojio bih obrazovanje i kulturu, oblasti u kojima je Srbija prvi put od početka pregovora dobila veoma loše ocene. Problemi se pre svega odnose na upravljanje obrazovnim sistemom, smene zaposlenih, disciplinske postupke i pravne procese protiv nastavnika i drugih zaposlenih u obrazovanju. Evropska komisija ocenjuje da je to negativno uticalo na kvalitet obrazovanja, institucionalnu autonomiju i akademske slobode. Slični problemi zabeleženi su i u kulturi, posebno kada je reč o netransparentnoj dodeli sredstava i pritiscima na slobodu umetničkog izražavanja.
Zato je Srbiji potreban reset u pristupu reformama, u kojem će vladavina prava zaista postati prioritet. Ona nije samo pitanje dva pregovaračka poglavlja, već temelj evropskih integracija i preduslov za bolje funkcionisanje države i društva. Zajedno sa borbom protiv korupcije, predstavlja osnov dobrog upravljanja, pravne sigurnosti i poverenja investitora. To su ujedno i važni preduslovi za održiv ekonomski rast i dugoročno unapređenje kreditnog rejtinga države.
Vladavina prava zasnovana na evropskim standardima ne treba da bude samo deklarativno opredeljenje, već osnova unutrašnjeg uređenja i doktrina međunarodnog delovanja Srbije.
Srbija je još 2014. godine započela pregovore o članstvu, ali poslednjih godina nema značajnijeg pomaka u otvaranju novih klastera. Da li je proces evropskih integracija Srbije faktički u zastoju i ko snosi veću odgovornost za to - Beograd zbog izostanka reformi ili Brisel zbog nedovoljno jasne politike proširenja?
Ne bih rekao da je evropski put Srbije formalno zaustavljen, ali jeste izgubio političku dinamiku. Štaviše, bojim se da nikada nije imao onu snagu i dinamiku koju bi trebalo da ima. Evropske integracije morale bi da budu zajednički odgovor Beograda i Brisela na ključne izazove sa kojima se suočavaju i Srbija i Evropska unija, kako na unutrašnjem tako i na spoljnopolitičkom planu.
Odgovornost za usporavanje procesa postoji na obe strane, ali nije podjednaka. Ipak, Srbija je ta koja želi da postane članica EU, a ne obratno. Pre svega, izostaje napredak u oblasti vladavine prava.
S druge strane, ni Evropska unija tokom decenije zamora od proširenja nije uvek uspevala da prepozna i ohrabri stvarni napredak zemalja kandidata i da im pruži jasnu političku podršku. Ponekad se sticao utisak da je otvaranje jednog ili dva poglavlja godišnje predstavljano kao istorijski ustupak.
Otvaranje Klastera 3 danas ne bi bilo istorijska odluka, ali bi predstavljalo važan politički signal i priliku za obnovu poljuljanog poverenja. Još važnije, bio bi to podsticaj da se kroz evropske politike traže odgovori na izazove u oblastima energetike, transporta, javnih nabavki, kapitalnih projekata, zaštite životne sredine, ali i spoljne i bezbednosne politike.
Evropska komisija kontinuirano ukazuje na probleme u oblasti vladavine prava, nezavisnosti pravosuđa, slobode medija i funkcionisanja demokratskih institucija. Zašto Srbija ne uspeva da ostvari napredak u ovim oblastima i da li je reč o nedostatku političke volje ili nedovoljnom institucionalnom kapacitetu?
Mislim da je važno razlikovati tri nivoa problema: političku volju, institucionalni (administrativni) kapacitet i institucionalnu kulturu. Na primeru nezavisnosti sudstva i samostalnosti tužilaštva iz ovogodišnjeg izveštaja Evropske komisije možemo jasno da vidimo kako se oni međusobno dopunjuju.
Prvi nivo je politička volja - da li postoji spremnost da se usvoje i primene reforme koje ograničavaju političku moć?
Na primeru izmena seta pravosudnih zakona (tzv. Mrdićevih zakona), prema oceni Evropske komisije, takve volje evidentno nije bilo. Naime, ovim izmenama oslabljene su pojedine garancije nezavisnosti pravosuđa uvedene ustavnim reformama iz 2023. godine. To ukazuje da problem nije samo u sprovođenju reformi već i u nedostatku spremnosti da se prihvate institucionalna ograničenja političkog uticaja, posebno kada ona zadiru u kontrolu nad pravosuđem.
Drugi nivo je institucionalni i administrativni kapacitet - da li institucije imaju dovoljno ljudi, znanja, resursa i organizacione samostalnosti?
Čitav kontekst u kojem se odvijao postupak izmene pravosudnih zakona imao je posledice po institucionalne kapacitete, na primer u pogledu jačanja kapaciteta tužilačkog sistema.
Evropska komisija u izveštaju navodi:
"Od februara 2025. godine nije izabran nijedan javni tužilac, budući da je nekoliko javnih konkursa za izbor poništeno, dok su postupci imenovanja odlagani ili nisu okončani. Osnovni razlog za to bio je nedostatak kvoruma u Visokom savetu tužilaštva (VST), povremeno odsustvo ministra pravde ili drugih članova VST-a, kao i žalbeni postupci pred Ustavnim sudom u vezi sa odlukama o izboru. Nakon što je Ustavni sud odbacio ove žalbe, 51 tužilac je stupio na funkciju. U avgustu 2026. godine bilo je upražnjeno 166 od ukupno 899 mesta javnih tužilaca (u poređenju sa 139 u maju 2025. godine), dok su 733 mesta bila popunjena."
Treći nivo je institucionalna kultura - da li institucije postupaju u skladu sa pravilima ili zavise od političke hijerarhije i neformalnih centara odlučivanja?
Evropska komisija u tom kontekstu konstatuje:
"Tokom izveštajnog perioda, politički pritisak na pravosuđe i tužilaštvo značajno je porastao, uključujući i u vezi sa procesuiranjem slučajeva visoke korupcije, ali je bilo malo ili nimalo reakcije nadležnih institucija povodom toga. Vladini i javni funkcioneri na najvišem nivou, uključujući narodne poslanike i predsednika, nastavili su da daju neprimerene javne komentare o tekućim istragama i sudskim postupcima, uključujući i o radu pojedinačnih tužilaca i sudija."
Ipak, postoji i druga strana ove slike. Upravo u takvim okolnostima, u pojedinim institucijama ispoljen je odgovarajući nivo profesionalnog integriteta i institucionalne kulture. Pokretanje postupaka protiv aktuelnih, a ne, recimo, nekih bivših predstavnika vlasti, pokazuje da u Srbiji postoje pojedinci i institucije koji su spremni da postupaju nezavisno. To je snažan kapital poverenja u domaće institucije koji treba dalje graditi.
Crna Gora i Albanija poslednjih godina ubrzano napreduju u pregovorima sa EU, dok Srbija stagnira. Šta su ključne razlike u njihovim pregovaračkim procesima i da li Srbija rizikuje da izgubi poziciju koju je nekada imala među vodećim kandidatima za članstvo?
Srbija je dugo važila za jednog od vodećih kandidata u procesu proširenja, pre svega zahvaljujući veličini i stručnosti državne administracije, obimu usvojenog zakonodavstva, razvijenosti institucija i kvalitetu pregovaračkog tima. Međutim, pregovarački proces nije trka u kojoj se jednom stečena pozicija trajno zadržava. Napredak zavisi od kontinuiranog sprovođenja reformi i političke volje da se one zaista primene.
Danas Crna Gora i Albanija imaju snažan politički zamah i značajnu podršku evropskoj perspektivi, što su veoma dobro iskoristile u trenutku ponovnog oživljavanja politike proširenja.
Pored ostvarenog reformskog napretka, važnu ulogu ima i različita pregovaračka metodologija. Albanija je, primenom metodologije iz 2020. godine, za samo 13 meseci otvorila svih šest klastera, odnosno 33 pregovaračka poglavlja.
Za poređenje, Srbija je, prema znatno zahtevnijoj metodologiji iz 2014. godine, samo za pripremu akcionih planova i ispunjavanje merila za otvaranje poglavlja 23 i 24 morala da uloži oko dve godine. Važno je imati u vidu da se u slučaju Albanije, za sve klastere osim prvog, ne primenjuju prethodna merila za otvaranje kakva postoje u pregovaračkom procesu Srbije.
Nadam se da će se stvoriti uslovi da se metodologija pregovora sa Srbijom pojednostavi i učini efikasnijom, bez odustajanja od suštinskih reformskih zahteva.
Za kredibilitet čitavog procesa proširenja veoma je važno da neka od država Zapadnog Balkana postane članica EU. To bi bila snažna poruka građanima da je članstvo dostižan cilj, a ne samo političko obećanje. Značajan deo evroskepticizma u regionu upravo proizlazi iz nepoverenja da na obe strane, i u državama kandidatima i unutar EU, postoji dovoljno političke volje da se proces pristupanja zaista završi članstvom.
Uspešan završetak pregovora najmanje jedne države regiona bio bi zato važan dokaz da evropska perspektiva Zapadnog Balkana nije samo deklarativna.
Srbija ima ljude i institucije koji mogu da pripremaju složene propise, usklađuju domaće zakonodavstvo sa evropskim i ispunjavaju konkretne obaveze iz pregovaračkog procesa.
Šta nam ovi primeri govore o kapacitetu Srbije da sprovodi evropske reforme? Zašto se slična dinamika ne ostvaruje i u drugim oblastima i šta bi država mogla da uradi da dobre rezultate iz pojedinih poglavlja prenese na celokupan pregovarački proces?
Ovi primeri pokazuju da Srbija i dalje ima značajne administrativne i stručne kapacitete za sprovođenje evropskih reformi. Bilo bi pogrešno tvrditi da ti kapaciteti ne postoje. Srbija ima ljude i institucije koji mogu da pripremaju složene propise, usklađuju domaće zakonodavstvo sa evropskim i ispunjavaju konkretne obaveze iz pregovaračkog procesa.
Carinska unija je dobar primer, kao i pojedine oblasti poput politike zaštite konkurencije.
Međutim, postoji velika razlika između tehničkih i politički osetljivih institucionalnih reformi. Usklađivanje carinskih procedura, unapređenje informacionih sistema ili prenošenje evropskih propisa u domaće zakonodavstvo zahtevni su zadaci, ali se mogu rešavati kroz organizovan administrativni proces.
Sasvim je drugačije kada reforme podrazumevaju nezavisnost regulatornih tela, samostalnost tužilaštva, slobodu medija ili stvarnu kontrolu javnih finansija. Tada više nije reč samo o administrativnim kapacitetima, već o spremnosti da se promeni način na koji funkcionišu država, pa i društvo.
Zato je potrebno da se dobra praksa iz tehničkih poglavlja prenese na čitav sistem. To znači jasnu odgovornost institucija, merljive rezultate, profesionalnu administraciju i stabilne resurse.
Ipak, najvažnije je da postoji dosledna politička podrška reformama, uključujući i onda kada one podrazumevaju ograničavanje političkog uticaja. Bez toga ni najbolja administracija ne može da nadomesti nedostatak političke volje.
(EUpravo zato)