U 21. veku, pretnje po bezbednost su višedimenzionalne i Evropska unija to prepoznaje. Prethodno smo već pisali o značaju jačanja odbrambenih kapaciteta, uvođenja efikasnijeg nadzora nad uticajem stranih investicija, kao i razvoja strategije umanjivanja rizika. Ništa manje nije važna ni tema kritične infrastrukture, pogotovo kada savremene pretnje sve češće dolaze ne samo iz fizičkog sveta, već i iz digitalne sfere.
Danas je očigledno da bez otpornog i bezbednog sistema kritične infrastrukture nije moguće govoriti ni o ekonomskoj stabilnosti, ni o funkcionalnosti države, ni o sigurnosti građana. U nastavku, zato, analiziramo kako se današnje delovanje EU i evropski put Srbije može posmatrati i iz ove perspektive.
Šta se smatra kritičnom infrastrukturom?
Značaj kritične infrastrukture biva prvi put prepoznat u Uniji pre više od dvadeset godina, tačnije 2004. godine, kada je Evropski savet zatražio da se razvije program zaštite ovog, do tada, nedovoljno istraženog polja. Tada je prepoznata potreba da se iskoordinišu različiti pogledi država članica o ovom pitanju, pogotovo jer su pojedine infrastrukture postajale "sve više evropske", što znači da isključivo nacionalni pristup nije dovoljan – na primer, kada je reč o energetskim cevovodima i prenosnoj mreži.
Već 2008. godine, EU donosi svoju prvu uredbu koja definiše kritičnu infrastrukturu kao "imovina, sistem ili njihov deo koji se nalazi u državama članicama i koji je od suštinskog značaja za očuvanje vitalnih društvenih funkcija, zdravlja, bezbednosti, sigurnosti, ekonomskog i socijalnog blagostanja ljudi, a čiji bi poremećaj ili uništenje imalo značajan uticaj na državu članicu usled nemogućnosti očuvanja tih funkcija". Ovako definisana, kritična infrastruktura dobija još više na značaju nakon ruske agresije na Ukrajinu 2022. godine.
Iako odgovornost zaštite kritične infrastrukture leži na državama članicama, za bezbednost EU je od ključnog značaja da se najvažniji delovi infrastrukture, koje imaju uticaj na celu Zajednicu ili na dve ili više država članica, zaštite na zadovoljavajućem nivou i da pojedine države članice ne postanu ranjive zbog nižih bezbednosnih standarda u drugim državama članicama. Stoga je brzo i prepoznato da identifikacija i zaštita infrastruktura od značaja za EU ne mogu se sprovoditi isključivo na nacionalnom nivou, jer je neophodna perspektiva EU kako bi se procenile međuzavisnosti i razvile zajedničke minimalne mere zaštite. Takve mere su potrebne kako bi se obezbedio minimalni nivo bezbednosti unutar EU i onemogućilo iskorišćavanje najslabijih tačaka sistema.
Kao odgovor na rusku pretnju, u skladu sa sveukupnom sekuritizacijom svojih politika, 2023. godine Unija usvaja direktivu (sa rokom implementacije do oktobra 2024. godine) prema kojoj države članice moraju da usvoje nacionalnu strategiju i da počnu redovno da procenjuju rizike kako bi identifikovale kritične delove infrastrukture.
Uz to, Komisija je ovlašćena da pruža "komplementarnu podršku" državama članicama, što uključuje izradu smernica, organizaciju obuka i analizu prekograničnih i međusektorskih rizika, naročito za subjekte koji pružaju osnovne usluge u više država. Konačno, uspostavljena je i Grupa za otpornost ključnih entiteta (Critical Entities Resilience Group), koja u svoj rad uključuje i zemlje koje nisu članice Unije, poput Norveške i Islanda.
Kako se Srbija odnosi prema ovoj problematici?
Prema izveštaju Evropske komisije o Srbiji iz 2024. godine, "Srbija preduzima korake ka daljem usklađivanju svog zakonodavnog okvira o kritičnoj infrastrukturi sa pravnim tekovinama EU". Interesantno je da je ovo pitanje podvedeno pod podsekciju "borba protiv terorizma" u okviru poglavlja 24 (Pravda, sloboda i bezbednost).
Nema dileme da je ovo poglavlje jedno od najznačajnijih u pregovaračkom procesu i jasno je da bi bilo kakav napredak na tom polju – uključujuči dakle i deo koji se odnosi na kritičnu infrastrukturu – mogao Srbiji da omogući da bude posmatrana kao pouzdan partner sa kojim se može razgovarati i zajedno raditi kako bi se efektivno adresirali, ali i pravovremeno predvideli savremeni problemi.
Pojam "kritična infrastruktura" u srpskom zakonodavstvu formalno je definisan Zakonom o kritičnoj infrastrukturi iz 2018. godine. U najširem smislu, njome se smatraju "sistemi, mreže, objekti ili njihovi delovi, čiji prekid funkcionisanja ili prekid isporuke roba odnosno usluga može imati ozbiljne posledice na nacionalnu bezbednost, zdravlje i živote ljudi, imovinu, životnu sredinu, bezbednost građana, ekonomsku stabilnost, odnosno ugroziti funkcionisanje Republike Srbije".
Kao i većina evropskih zemalja, Srbija identifikuje sledeće sektore kao ključne za nacionalno funkcionisanje:
1) energetika;
2) saobraćaj;
3) snabdevanje vodom i hranom;
4) zdravstvo;
5) finansije;
6) telekomunikacione i informacione tehnologije;
7) zaštita životne sredine; i
8) funkcionisanje državnih organa.
Prekid u bilo kom od ovih sektora, bilo usled prirodne katastrofe poput zemljotresa ili poplave, bilo kao posledica terorističkog napada ili sajber ugrožavanja, može izazvati široke poremećaje u svakodnevnom životu i radu države.
S obzirom na to da je Srbija država kandidat za članstvo u Uniji, Zakon istovremeno reguliše i "evropske kritične infrastrukture". Definišu kao one koje su "od interesa za najmanje dve države članice Evropske unije", a koje se mogu odrediti u sektorima koje određuje Evropska komisija. Evropsku kritičnu infrastrukturu na teritoriji Republike Srbije, na predlog Ministarstva, određuje Vlada, na zahtev i u saglasnosti sa zainteresovanim državama članicama EU i obaveštava zainteresovane države članice o određivanju evropske kritične infrastrukture na teritoriji Srbije.
Ono što je ovde od izuzetnog značaja jeste da zakon predviđa da se evropska kritična infrastruktura na teritoriji Srbije štiti se na isti način kao i kritična infrastruktura Republike Srbije. Isto tako, ako se kritična infrastruktura od značaja za Srbiju nalazi na području druge države članice Evropske unije, Vlada ima pravo da nadležnom telu te države određivanje evropske kritične infrastrukture. Tako se stvara uzajamnost saradnje na ovom značajnom polju.
Kao što je ukazano u izveštaju Komisije iz 2023. godine, Srbija je pohvaljena što je 2022. godine usvojila Uredbu o kriterijumima za identifikaciju kritične infrastrukture i načinu izveštavanja o kritičnoj infrastrukturi. Prema njoj, kriterijumi prema kojima se vrši identifikacija kritične infrastrukture utvrđuju se na osnovu procene posledica koje mogu da nastupe usled ometanja ili uništenja kritične infrastrukture kao i na osnovu posledica koje mogu da nastupe u slučaju pretnji po kritičnu infrastrukturu. Kako bi se obezbedilo pravovremeno praćenje razvoja zaštite, nadležna ministarstva zadužena za sektore kritične infrastrukture u toku kalendarske godine na svaka tri meseca dostavljaju redovan izveštaj o kritičnoj infrastrukturi ministarstvu nadležnom za unutrašnje poslove.
Tako na primer, pod kritičnom infrastrukturom u sektoru telekomunikacione i informacione tehnologije podrazumevaju se sistemi, mreže, objekti ili njihovi delovi čiji prekid rada prouzrokuje prekid pružanja usluga operatora elektronskih komunikacija sa učešćem od najmanje 10 odsto korisnika. Ili se pak pod kritičnom infrastrukturom u sektoru energetike podrazumevaju se sistemi, mreže, objekti ili njihovi delovi čiji prekid rada prouzrokuje raspad elektroenergetskog sistema za čije je ponovno uspostavljanje potrebno više od jednog dana.
Izgradnja sigurnosti kao proces
Geopolitika je oduvek bila jedan od glavnih pokretača politike proširenja. Iako je Srbija do sada sebe predstavljala kao zemlju spremnu da učestvuje u procesima koji doprinose boljem panevropskom upravljanju migracijama, borbi protiv terorizma i snažnijem učešću u vojnim misijama, dosadašnji narativ je u velikoj meri zanemarivao potencijal za jačanje saradnje u oblasti kritične infrastrukture. Upravo tu leži prostor da se Srbija dodatno profiliše, imajući u vidu da je zaštita kritične infrastrukture proces koji nikada nije konačan.
U svetu koji se ubrzano menja, a pretnje postaju sve sofisticiranije, Srbiji preostaje ne samo da kontinuirano unapređuje svoje kapacitete – uz istovremenu potrebu za jačanjem vladavine prava – već i da ponudi konkretnu saradnju Evropskoj uniji i njenim članicama. Ova dimenzija dobija poseban značaj ako se ima u vidu da je Savet EU 2023. godine usvojio preporuku kojom se podstiče saradnja država članica sa "relevantnim trećim zemljama" u pogledu otpornosti kritične infrastrukture od značaja za prekogranična pitanja. Kao treća zemlja kojoj je članstvo u Uniji strateški cilj, Srbija bi trebalo da ovu preporuku iskoristi kao šansu za proaktivno pozicioniranje u okviru evropske bezbednosne arhitekture.