Transparentnost je jedna od onih reči koje se gotovo podrazumevaju kada se govori o demokratiji, vladavini prava i Evropskoj uniji. Ipak, iza tog pojma krije se mnogo više od objavljivanja dokumenata na internetu ili dostupnosti podataka građanima.
U Evropskoj uniji transparentnost je povezana sa načinom na koji se donose odluke, troši javni novac, sprovode zakoni, kontrolišu institucije i procenjuje napredak država koje žele da postanu članice. Ona je važna i nakon ulaska u EU, jer članstvo samo po sebi ne garantuje da će institucije ostati otporne na političke pritiske, korupciju ili sukob interesa.
Zato je pitanje transparentnosti posebno važno u procesu proširenja. Za zemlju kandidata nije dovoljno samo da zna da mora da sprovede određenu reformu. Važno je da zna šta se od nje tačno očekuje, po kojim kriterijumima će se napredak meriti i na osnovu kojih dokaza će Evropska unija zaključiti da je određeni uslov ispunjen.
Upravo je predvidljivost jedan od principa koje je Evropska komisija navela u reformisanoj metodologiji pristupanja. Cilj je da proces bude kredibilniji, dinamičniji i predvidljiviji, uz objektivne kriterijume, snažnije političko usmeravanje i jasnu mogućnost nagrađivanja, ali i vraćanja procesa unazad ukoliko se reforme ne sprovode.
Transparentnost u procesu pristupanja EU
Jedna od najčešćih zabluda jeste da transparentnost usporava donošenje odluka. U stvarnosti, transparentan proces može biti sporiji na početku, ali dugoročno smanjuje prostor za nesporazume, proizvoljna tumačenja i politička nagađanja.
To je posebno vidljivo u procesu pristupanja EU.
Članstvo nije odluka koja se donosi samo na osnovu političke procene. Zemlja kandidat mora da usvoji i primeni pravne tekovine EU, da reformiše institucije i pravosuđe i da pokaže da je sposobna da evropska pravila sprovodi u praksi. Evropski savet i Savet EU naglašavaju da pristupanje zavisi od ispunjavanja političkih i ekonomskih uslova, kao i sposobnosti države da preuzme obaveze članstva.
Zbog toga transparentnost kriterijuma nije samo tehničko pitanje. Ona direktno utiče na kredibilitet procesa.
Ako kandidat zna šta mora da uradi, institucije mogu da planiraju reforme, parlament može da kontroliše izvršnu vlast, civilno društvo može da prati rezultate, a građani mogu da procene da li se obećane promene zaista sprovode.
Ako kriterijumi nisu dovoljno jasni, prostor za političke interpretacije postaje veći.
Šta transparentnost znači u pregovorima o članstvu?
Pristupni pregovori često se u javnosti svode na otvaranje i zatvaranje pregovaračkih poglavlja, ali suština procesa je mnogo šira.
Kandidat mora da uskladi svoje zakonodavstvo sa pravnim tekovinama EU i da izgradi institucije koje će ta pravila moći da primenjuju. Evropska komisija prati napredak i o njemu izveštava, dok države članice kroz Savet imaju ključnu ulogu u političkim odlukama u procesu proširenja. Evropski parlament takođe prati proces i na kraju daje saglasnost na pristupni ugovor.
Zato je važno da postoji trag odluka: šta je preporučeno, šta je urađeno, šta nije, zbog čega određena oblast napreduje ili zaostaje i šta je sledeći korak.
Takav pristup štiti i EU i države kandidate.
Za Brisel, transparentan proces znači da se odluke mogu obrazložiti i proveriti. Za kandidata, on znači da se napredak ne meri samo političkim utiskom, već konkretnim rezultatima.
Evropski parlament je upravo zbog toga u više navrata insistirao na jasnim, transparentnim i doslednim merilima za napredak u pristupnom procesu.
Pravilo mora da važi i za one koji su već u EU
Transparentnost ne može biti zahtev koji se postavlja samo državama kandidatima.
To bi stvorilo očigledan problem: od kandidata se očekuje da unaprede vladavinu prava, nezavisnost institucija, borbu protiv korupcije i javnu odgovornost, dok bi države članice bile izuzete od slične kontrole.
Zbog toga Evropska komisija od 2020. godine razvija godišnji mehanizam praćenja vladavine prava u državama članicama. Izveštaj obuhvata pravosuđe, borbu protiv korupcije, slobodu i pluralizam medija, kao i institucionalne mehanizme kontrole i ravnoteže.
Od 2022. godine izveštaji sadrže i konkretne preporuke za svaku državu članicu. U izveštaju za 2026. godinu isti okvir primenjen je na svih 27 članica, ali i na četiri zemlje iz procesa proširenja, Albaniju, Crnu Goru, Severnu Makedoniju i Srbiju.
To pokazuje važnu promenu u pristupu: vladavina prava nije nešto što država "položi" pre ulaska u EU i potom više ne mora da dokazuje, ona je proces koji traje.
Zašto su javnost i mediji deo sistema kontrole?
Transparentnost ima smisla samo ako informacije mogu da koriste oni koji kontrolišu vlast.
Tu ključnu ulogu imaju parlamenti, sudovi, nezavisne institucije, mediji, organizacije civilnog društva i sami građani.
Evropska komisija, na primer, objavljuje podatke o radu ekspertskih grupa koje učestvuju u pripremi politika i propisa. Za svaku grupu dostupne su informacije o njenom sastavu, zadacima, radu, dnevnom redu i zapisnicima sa sastanaka.
I novac mora da ima trag
Jedan od najvažnijih testova transparentnosti jeste javni novac.
EU raspolaže ogromnim budžetom koji se koristi za različite politike, od poljoprivrede i kohezije do istraživanja, infrastrukture i podrške reformama u državama kandidatima.
Tu nije dovoljno samo objaviti koliko je novca potrošeno. Važno je znati kome je novac dodeljen, za koji cilj, pod kojim uslovima i sa kakvim rezultatima.
Evropski revizorski sud godinama ukazuje na značaj transparentnosti, kontrole i odgovornosti u upravljanju sredstvima EU. U novijim preporukama posebno se naglašava potreba za jasnim pravilima o usklađenosti sa evropskim i nacionalnim zakonodavstvom, kontrolama i posledicama u slučaju nepravilnosti.
Isto načelo važi i za države kandidate koje koriste pretpristupnu pomoć.
Ako se od države traži reforma javnih nabavki, pravosuđa ili javne uprave, logično je da javnost može da prati i kako se novac namenjen tim reformama koristi.
Transparentnost štiti i EU od sopstvenih slabosti
Postoji još jedan razlog zbog kojeg je transparentnost važna: ona nije samo mehanizam kontrole država članica ili kandidata, već i način da se kontrolišu same institucije EU.
Evropska komisija, Savet, Evropski parlament i druge institucije imaju različite uloge i mehanizme međusobne kontrole. Što su njihove odluke jasnije obrazložene i dokumentovane, to je lakše proveriti da li su odluke donete na osnovu pravila ili pod uticajem političkih i drugih interesa.
To je naročito važno u situacijama kada se prepliću različiti interesi. Na primer, kada EU istovremeno vodi pregovore o trgovini, bezbednosti, energetici ili proširenju.
Upravo zato transparentnost nije suprotna političkom odlučivanju. Ona postavlja granicu između legitimnog političkog izbora i odluke koju je nemoguće objasniti javnosti.
Šta se dešava kada transparentnosti nema?
Nedostatak transparentnosti ne znači automatski da postoji korupcija ili zloupotreba. Ali povećava prostor za sumnju.
Ako građani ne mogu da vide kako je odluka doneta, zašto je jedna reforma ocenjena kao dovoljna, a druga nije, zašto je određeni projekat dobio sredstva ili zašto je neki pregovarački korak odložen, javni prostor brzo popunjavaju pretpostavke.
To je posebno opasno u procesu evropskih integracija.
EU već ima problem sa percepcijom da je proces proširenja komplikovan, spor i teško razumljiv. Ako građani kandidata ne razumeju zbog čega se određene odluke donose, podrška evropskim integracijama može da oslabi.
Isto važi i za građane država članica. Ako ne razumeju zbog čega se određena zemlja približava članstvu, koje je uslove ispunila i kakve će posledice proširenje imati po EU, prostor za dezinformacije i političke manipulacije postaje veći.
Evropska komisija zato transparentnost procesa povezuje sa kredibilitetom i predvidljivošću proširenja, dok Savet EU naglašava značaj jasne strateške komunikacije o proširenju i njegovim koristima.
Transparentnost nije samo obaveza kandidata
Za zemlje Zapadnog Balkana ova tema ima dodatnu težinu.
Od država kandidata očekuje se da unaprede vladavinu prava, nezavisnost institucija, borbu protiv korupcije, javnu upravu, medijski pluralizam i druge oblasti. Ali kredibilitet tog procesa zavisi od toga koliko su jasni kriterijumi prema kojima se njihov napredak ocenjuje.
Evropska komisija u svojim dokumentima naglašava da napredak u reformama, posebno u oblastima demokratije, vladavine prava i osnovnih prava, direktno utiče na brzinu pristupanja. Istovremeno, pristupanje se zasniva na principu sopstvenih zasluga, svaka država napreduje u skladu sa rezultatima koje ostvaruje.
To načelo ima smisla samo ako su kriterijumi poznati i primenjuju se dosledno.
Drugim rečima, "merit-based" pristup i transparentnost idu zajedno.
Ako se država ocenjuje prema rezultatima, onda mora biti moguće videti koji su rezultati priznati, koji nisu i zbog čega.
Transparentnost kao zaštita od političke proizvoljnosti
U idealnom sistemu, transparentnost ne znači da politika nestaje iz procesa odlučivanja. Evropska unija je politička zajednica i njene odluke nužno imaju političku dimenziju.
Ali postoji razlika između političkog odlučivanja i političke proizvoljnosti.
Politička odluka može biti legitimna ako je doneta u okviru nadležnosti, obrazložena i podložna demokratskoj kontroli. Proizvoljna odluka nastaje kada građani ne mogu da utvrde na osnovu kojih pravila je doneta.
Zato je transparentnost jedan od mehanizama koji povezuje vlast i odgovornost.
Ona ne garantuje da će svaka odluka biti dobra. Ali omogućava da se vidi ko je odlučivao, na osnovu čega, sa kojim argumentima i kakav je bio rezultat.
Šta bi transparentniji proces proširenja značio u praksi?
Za građanina države kandidata to bi trebalo da znači nekoliko jednostavnih stvari.
Da može da vidi koje reforme njegova zemlja mora da sprovede. Da može da proveri da li je određena obaveza ispunjena. Da može da vidi kako je Evropska komisija ocenila napredak. Da zna šta sledeća faza procesa podrazumeva i koji su mogući razlozi za njegovo usporavanje.
Za građanina EU to bi značilo da može da dobije odgovor na drugačije pitanje: zašto bi određena država trebalo da postane članica i da li je zaista spremna da preuzme obaveze članstva?
Za institucije bi transparentnost značila veću odgovornost za sopstvene procene i odluke.
A za političare bi značila manje prostora za predstavljanje procesa kao jednostranog uspeha ili neuspeha, bez obzira na stvarne rezultate.
Najvažnije pitanje nije samo "da li", već "kako"
Transparentnost zato ne bi trebalo posmatrati kao dodatak evropskim integracijama, već kao njihov sastavni deo.
EU od kandidata traži izgradnju institucija koje su odgovorne, proverljive i zasnovane na vladavini prava. Istovremeno, iste principe mora da primenjuje i na sopstvene institucije i države članice.
U suprotnom nastaje dvostruki standard koji može da oslabi kredibilitet čitavog procesa.
Zato pitanje transparentnosti nije samo pitanje toga da li je neki dokument objavljen. Suštinsko pitanje je da li građanin može da rekonstruiše put od pravila do odluke: ko je odlučio, na osnovu kojih kriterijuma, sa kojim dokazima, uz kakvu kontrolu i sa kakvim posledicama.
To važi za pristupanje EU, ali i za evropski budžet, javne nabavke, lobiranje, borbu protiv korupcije, vladavinu prava i donošenje zakona. Jer poverenje u institucije ne nastaje zato što institucije tvrde da rade ispravno, nastaje kada građani imaju dovoljno informacija da mogu sami da provere kako rade.
(M.A./EUpravo zato)