Kada je 11. juna Financial Times objavio da su Nemačka i Francuska započele razgovore o reformi Evropske službe za spoljne poslove (en. European External Action Service, EEAS), pažnju je najviše privukla najradikalnija od razmatranih opcija, mogućnost da se ta služba, stvorena Lisabonskim ugovorom 2009. godine, jednostavno raspusti, a deo njenih ovlašćenja prenese na Evropsku komisiju i države članice.
Ipak, ono što na prvi pogled liči na puko organizaciono pitanje, pri pažljivijem čitanju otkriva nešto dublje, borbu oko toga ko zapravo vodi spoljnu politiku Unije.
Zato vredi razložiti šta je EEAS, zašto je Kaja Kalas na meti kritika i šta bi najavljena reforma stvarno mogla da promeni.
Ko je Kaja Kalas i šta je EEAS?
Kaja Kalas, nekadašnja estonska premijerka, na čelu je evropske diplomatije od decembra 2024, kao Visoka predstavnica Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku.
Mandat joj traje pet godina, a u opisu posla su vođenje Zajedničke spoljne i bezbednosne politike i odbrambene politike, predsedavanje Savetom za spoljne poslove koji okuplja ministre svih članica, kao i predstavljanje Unije u svetu i upravljanje mrežom od 144 delegacije širom planete.
Tako je, na primer, Delegacija EU pri Beogradu direktno odgovorna EEAS-u odnosno Kalasovoj.
Sam EEAS jeste diplomatski aparat EU, i u Briselu i u inostranstvu, koji deluje pod njenim okriljem. Osnovan je Lisabonskim ugovorom, koji je stupio na snagu decembra 2009, sa zadatkom da obezbedi koherentnost i koordinaciju spoljnog delovanja Unije, od politike susedstva i trgovine, preko humanitarne pomoći i razvojne saradnje, do borbe protiv klimatskih promena. Suštinski, ova Služba bi trebalo da predstavlja svojevrsno ministarstvo spoljnih poslova EU.
Rivalstvo na vrhu i pukotine unutar službe
Iza najave reforme kriju se dve dublje slabosti.
Prva je rastuće institucionalno rivalstvo između Kaje Kalas i Ursule fon der Lajen. Vođena ambicijom da stvori "geopolitičku Komisiju", predsednica Evropske komisije je postepeno širila uticaj na oblasti koje formalno pripadaju EEAS-u i to na odbranu, proširenje, trgovinu i spoljnu pomoć, oslanjajući se na sopstvene resore i kadrove.
Ovo je zapravo još od prvog mandata isticala kao fokus svojih ambicija. Kako je Kalas postala šefica evropske diplomatije tokom drugog mandata fon der Lajen, Kalasova je nasledila proces koji je podrazumevao marginalizaciju uloge i kapaciteta Visoke predstavnice, čime je od samog starta njen autoritet oslabljen uprkos tome što formalno stoji na čelu spoljne i bezbednosne politike.
Do te mere je situacija eskalirala, da se pojedini analitičari pribojavaju da lični i međuinstitucionalni sukobi mogu da paralizuju spoljnu politiku EU, na radost Rusije, Kine, pa i SAD.
Druga slabost tiče se same službe pod vođstvom Kalas. Pojedine diplomate zameraju joj manjak liderstva, sve veću dezorganizaciju i odliv kadrova, ali i pristup previše usredsređen na Rusiju, na uštrb drugih geografskih prioriteta.
Činjenica da stavlja prevashodan fokus na Rusiju nije trebalo da bude iznenađenje, budući da je kao estonska premijerka zauzimala najoštriji mogući stav prema Moskvi. Istovremeno, pokazalo se da je takav stav bio previše oštar na poziciji Visokog predstavnika, imajući u vidu da ne dele sve članice podjednako oštar pristup ili interese kao Estonija koja se graniči sa Rusijom.
Njen stil, ocenjen kao nedovoljno konsultativan, naišao je na otpor i među državama članicama, što ilustruju propali predlog fonda od 40 milijardi evra za Ukrajinu i kašnjenje u definisanju "crvenih linija" prema Moskvi.
Tri scenarija za budućnost EEAS-a
Mediji mogu nekada navesti na pogrešan trag, te je tako bilo i ovog puta, jer su se u non-pejperu nalazile tri hipotetičke situacije koje je trebalo da podstaknu interno, kreativno promišljanje o budućnosti spoljne politike EU i institucija koje bi bile nadležne za njenu implementaciju.
1. Demontaža EEAS i vraćanje spoljne politike u ruke država članica je zaista bila jedna od hipotetičkih opcija. Međutim, nije bila nužno ona koju Francuska i Nemačka zagovaraju.
2. Druga opcija je zapravo predstavljala puku suprotnost prvoj, jer je podrazumevala jačanje uloge EEAS i pozicije Visoke predstavnice. Francuska, na primer, nije krila da upravo tu opciju preferira. Ona predviđa da Kalas postane prva izvršna potpredsednica Komisije, sa neposrednim nadzorom nad komesarima za spoljne odnose, trgovinu i razvoj, ulogu koju trenutno nema, budući da je tek jedna među potpredsednicima.
3. Treća opcija je da se centralizuje spoljna politika u okviru Komisije. Tu opciju, na primer, Francuska ne podržava, jer smatra da je Komisija već sada previše moći akumulirala. Stav je da je fon der Lajen više puta prekoračila svoje nadležnosti, izazivajući iritaciju ili reakciju različitih država članica na teme kao što su SAD, Izrael i Ukrajina.
Kalas uzvraća, ali problem ostaje
Kalas je svoju Službu odbranila u internom mejlu, koji je Politico podelio, priznavši da je debata o odnosu EEAS-a, Evropske komisije i država članica "prirodna" s obzirom na geopolitičke izazove, ali odlučno odbacivši svako sužavanje nadležnosti:
"Uloge su jasno definisane ugovorima i taj okvir ostaje nepromenjen."
Nekoliko zvaničnika EU je istaklo da, iako se njena uloga Visokog predstavnika zaista pominje u Lisabonskom ugovoru EU, "organizacija i funkcionisanje Evropske službe za spoljno delovanje će biti ustanovljeni odlukom Saveta".
Drugim rečima, iako je teško zamislivo da se tokom ovog institucionalnog mandata izvedu radikalnije promene, sve ovo treba Kalasova da shvati kao ozbiljnu opomenu, pogotovo jer se može očekivati da diskusije neće ovde stati.